站在特區(qū)成立40周年節(jié)點(diǎn)上的深圳，再迎擴(kuò)大改革利好。

剛剛，《深圳建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義先行示范區(qū)綜合改革試點(diǎn)實(shí)施方案（2020－2025年）》（下稱《實(shí)施方案》）對(duì)外發(fā)布?！秾?shí)施方案》提出：

支持深圳實(shí)施綜合授權(quán)改革試點(diǎn)，是新時(shí)代推動(dòng)深圳改革開(kāi)放再出發(fā)的又一重大舉措，是建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義先行示范區(qū)的關(guān)鍵一招，也是創(chuàng)新改革方式方法的全新探索。

事實(shí)上，在一年前發(fā)布的《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于支持深圳建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義先行示范區(qū)的意見(jiàn)》中就指出，將在中央改革頂層設(shè)計(jì)和戰(zhàn)略部署下，支持深圳實(shí)施綜合授權(quán)改革試點(diǎn)，以清單式批量申請(qǐng)授權(quán)方式，在要素市場(chǎng)化配置、營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化、城市空間統(tǒng)籌利用等重點(diǎn)領(lǐng)域深化改革、先行先試。

換句話說(shuō)，《實(shí)施方案》為深圳進(jìn)一步推進(jìn)特區(qū)先行先試提供了明確的路線圖。

對(duì)于深圳乃至全國(guó)而言，這均是重要的一步。

近日，深圳市委書記王偉中在接受央視《對(duì)話》欄目采訪時(shí)表示，深圳改革已經(jīng)進(jìn)入深水區(qū)、甚至無(wú)人區(qū)，“我們改革其實(shí)最難是刀刃向內(nèi)，改自己”。有觀點(diǎn)認(rèn)為，在特區(qū)經(jīng)驗(yàn)復(fù)制推廣到全國(guó)各地后，深圳實(shí)質(zhì)上已經(jīng)“特區(qū)不特”。而通過(guò)綜合改革試點(diǎn)，深圳有望進(jìn)一步激發(fā)城市發(fā)展的新動(dòng)能。

更進(jìn)一步來(lái)說(shuō)，新的特區(qū)政策還將有望帶動(dòng)全國(guó)新一輪改革。如中山大學(xué)嶺南經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授林江指出，眼下，中國(guó)正在加速形成以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體、國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局，需要進(jìn)一步通過(guò)外循環(huán)推動(dòng)內(nèi)循環(huán)，讓市場(chǎng)發(fā)揮更重要作用，讓生產(chǎn)要素配置更加有效，這也將是深圳綜合改革試點(diǎn)的關(guān)鍵所在。從這個(gè)意義上說(shuō)，特區(qū)還要繼續(xù)“特”。

土地難題或解

著眼于解決深圳眼下的土地掣肘，在此次發(fā)布的《實(shí)施方案》中，有關(guān)“支持在土地管理制度上深化探索”的內(nèi)容備受關(guān)注。

根據(jù)新的政策，國(guó)務(wù)院可以授權(quán)的永久基本農(nóng)田以外的農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地審批事項(xiàng)將被委托由深圳市政府批準(zhǔn)。即便對(duì)于特區(qū)深圳而言，如此高的批準(zhǔn)權(quán)限也可謂前所未有。

為何要給予深圳這樣的權(quán)限？

《實(shí)施方案》給出了部分解釋。在同步對(duì)深圳給予“在符合國(guó)土空間規(guī)劃要求的前提下，推進(jìn)二三產(chǎn)業(yè)混合用地”“支持盤活利用存量工業(yè)用地”等支持后，《實(shí)施方案》布置的任務(wù)在于“探索解決規(guī)劃調(diào)整、土地供應(yīng)、收益分配、歷史遺留用地問(wèn)題”。

關(guān)于深圳的土地問(wèn)題，我們此前有過(guò)詳細(xì)探討。（詳見(jiàn)《深圳如何打破“天花板”？》）簡(jiǎn)而言之，數(shù)量上由于土地不足造成“小馬拉大車”情況，結(jié)構(gòu)上又難以協(xié)調(diào)環(huán)境、工業(yè)用地剛性比例，使得深圳在產(chǎn)業(yè)發(fā)展和滿足住房需求上陷入兩難局面。

在特區(qū)成立40周年之際，外界對(duì)深圳“擴(kuò)容”的討論也一度甚囂塵上——一種主流聲音認(rèn)為，只有解決了土地問(wèn)題，深圳才能擁有下一個(gè)十年的發(fā)展空間。

在廣東省體制改革研究會(huì)執(zhí)行會(huì)長(zhǎng)、廣州市社會(huì)科學(xué)院高級(jí)研究員彭澎看來(lái)，在更為靈活地進(jìn)行建設(shè)用地批準(zhǔn)后，深圳能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)土地資源的盤活和更合理調(diào)配。

“在過(guò)去幾年時(shí)間中，深圳產(chǎn)業(yè)進(jìn)行了新一輪調(diào)整，部分產(chǎn)業(yè)發(fā)生了外遷，就可能產(chǎn)生新的發(fā)展空間。”彭澎指出，事實(shí)上，在這個(gè)過(guò)程中，深圳已經(jīng)清理出一大批過(guò)去的工業(yè)用地，并作為戰(zhàn)略儲(chǔ)備用地，而這些土地將有望實(shí)現(xiàn)進(jìn)一步集約化使用。

在外界普遍認(rèn)為深圳地理“擴(kuò)容”存在困難的情況下，這不失為解決其土地掣肘的一種替代方案。

而考慮到深圳的特區(qū)性質(zhì)，放在全國(guó)范圍內(nèi)，這還可能意味著一種新的發(fā)展思路。彭澎認(rèn)為，如今國(guó)內(nèi)土地改革比較謹(jǐn)慎，但在“雙循環(huán)”背景下，進(jìn)一步推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化需要有新的土地政策配套。如果深圳能夠做出一些成績(jī)，可能為其他地區(qū)探路。

“這確實(shí)是重磅消息，但希望在真正操作的時(shí)候，國(guó)家可以再進(jìn)一步授權(quán)，納入經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法當(dāng)中，讓深圳真正實(shí)現(xiàn)先行先試。”彭澎說(shuō)，“因?yàn)橐貑?wèn)題是非常緊要的，做得好，可能會(huì)盤活整個(gè)大局?！?/span>

推動(dòng)大灣區(qū)協(xié)同

這事實(shí)上也解釋了，特區(qū)需要進(jìn)一步保持“特”的原因。

中國(guó)（深圳）綜合開(kāi)發(fā)研究院理事、中銀國(guó)際首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家曹遠(yuǎn)征分析指出，如今，中國(guó)經(jīng)濟(jì)又到了需要深圳經(jīng)驗(yàn)的關(guān)口——中國(guó)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化進(jìn)程步入服務(wù)型后工業(yè)化時(shí)代，后工業(yè)化服務(wù)型社會(huì)即將來(lái)臨，新時(shí)期國(guó)家治理能力的建設(shè)要求已迥然不同于工業(yè)化時(shí)期。它需要經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化、生態(tài)“五位一體”的改革深化。在全國(guó)體制改革全面深化的要求下，“深圳經(jīng)驗(yàn)”再次成為發(fā)展的突破口。

而近年來(lái)，京津冀、長(zhǎng)三角和大灣區(qū)一體化先后上升為國(guó)家戰(zhàn)略，城市群、都市圈等被認(rèn)為是新時(shí)期經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要方式，在推動(dòng)市場(chǎng)要素配置資源的能力、打破行政壁壘、帶動(dòng)區(qū)域協(xié)同發(fā)展上，深圳也需要拿出新方案。

林江注意到，在此次實(shí)施方案中，“完善要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制”被放在非常重要的位置。這代表了一種信號(hào)：在市場(chǎng)氛圍濃厚的大灣區(qū)，深圳將進(jìn)一步讓市場(chǎng)發(fā)揮資源配置的決定性作用，實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)同發(fā)展。

具體的政策也能夠體現(xiàn)此趨勢(shì)。比如，《實(shí)施方案》提出，將完善適應(yīng)超大城市特點(diǎn)的勞動(dòng)力流動(dòng)制度，深化戶籍制度改革，調(diào)整完善積分落戶政策。再如，在優(yōu)化社會(huì)保障機(jī)制上，將鼓勵(lì)深圳利用全國(guó)一體化政務(wù)服務(wù)平臺(tái)實(shí)現(xiàn)醫(yī)保政務(wù)服務(wù)一體化辦理。

但要突出市場(chǎng)、弱化“地方保護(hù)主義”，僅靠深圳獨(dú)木難支，更高層面的安排不可或缺。此次《實(shí)施方案》就特別強(qiáng)調(diào)，“廣東省要積極為深圳開(kāi)展綜合改革試點(diǎn)創(chuàng)造條件，加大行政審批、科技創(chuàng)新、規(guī)劃管理、綜合監(jiān)管、涉外機(jī)構(gòu)和組織管理等方面放權(quán)力度，依法依規(guī)賦予深圳更多省級(jí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限?！?/span>

面對(duì)現(xiàn)有區(qū)域協(xié)同發(fā)展難題，這也意味著更廣闊的探索空間。

此前，中國(guó)（深圳）綜合開(kāi)發(fā)研究院院長(zhǎng)樊綱就曾建議，在金融開(kāi)放領(lǐng)域，可考慮在一個(gè)比較小的特定區(qū)域中做出新的制度安排，進(jìn)行“沙盒實(shí)驗(yàn)”，允許境外金融機(jī)構(gòu)進(jìn)入中國(guó)市場(chǎng)，探索金融市場(chǎng)開(kāi)放、機(jī)構(gòu)開(kāi)放，建立更具彈性的審慎包容監(jiān)管制度。

彭澎還提及關(guān)于全省發(fā)展格局重塑的一種思路。

他指出，在粵東和粵西地區(qū)位于沿海經(jīng)濟(jì)帶的城市，普遍屬于廣東省內(nèi)的經(jīng)濟(jì)“洼地”，這與其所處的沿海開(kāi)放位置并不契合。深圳此前探索的“深汕合作區(qū)”已取得一定成效；而近期，汕頭也開(kāi)始謀求與深圳實(shí)現(xiàn)類似的合作。“在全省‘一核一帶一區(qū)’格局中，深圳逐漸形成帶動(dòng)粵東發(fā)展的模式。那么，以后能不能進(jìn)行分工，廣州往粵西帶動(dòng)？”彭澎提到。

系統(tǒng)性改革思路

林江還提到，此次《實(shí)施方案》更重要的特點(diǎn)在于，以一種系統(tǒng)性的思路為深圳提供下一步發(fā)展的解決方案。

“先行示范強(qiáng)調(diào)的是綜合性?！彼f(shuō)，“很多政策可能更聚焦某個(gè)領(lǐng)域的‘單打獨(dú)斗’，但單一的政策難以解決系統(tǒng)性的問(wèn)題。而現(xiàn)在中國(guó)面臨很多的問(wèn)題，不是靠一個(gè)單一政策可以解決的，綜合授權(quán)改革試點(diǎn)，通過(guò)統(tǒng)一賦權(quán)，能夠幫助深圳完成先行示范區(qū)的建設(shè)需求?！?/span>

福建省委黨校福建自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)研究院執(zhí)行院長(zhǎng)王利平此前曾表達(dá)過(guò)類似的觀點(diǎn)。他在分析自貿(mào)區(qū)的試驗(yàn)現(xiàn)狀時(shí)指出，如今部分自貿(mào)區(qū)改革舉措有些僅停留于流程的優(yōu)化改進(jìn)、業(yè)務(wù)辦理時(shí)間的縮短等“微創(chuàng)新”狀態(tài)，而風(fēng)險(xiǎn)壓力測(cè)試、制度性改革創(chuàng)新、系統(tǒng)性集成創(chuàng)新等關(guān)鍵任務(wù)推進(jìn)困難。

改革難以繼續(xù)推進(jìn)的原因何在？他提到，現(xiàn)行的統(tǒng)籌推進(jìn)機(jī)制，在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)運(yùn)行初期是可行的，但隨著改革進(jìn)入“深水區(qū)”，出現(xiàn)了新的不適應(yīng)。

換句話說(shuō)，深圳的“全面賦權(quán)改革”，肩負(fù)著新時(shí)代改革向縱深推進(jìn)的試驗(yàn)任務(wù)，背后則是“中國(guó)進(jìn)入全面賦權(quán)改革時(shí)期”，將解決“更大的開(kāi)放、更多的自由、更高的對(duì)標(biāo)、更好的治理”的需求。

一個(gè)突出的例子體現(xiàn)在對(duì)開(kāi)放的進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)上。

在此次《實(shí)施方案》中，對(duì)開(kāi)放的強(qiáng)調(diào)十分明顯，不僅將制定深圳放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入特別措施清單，放寬能源、電信、公用事業(yè)、交通運(yùn)輸、教育等領(lǐng)域市場(chǎng)準(zhǔn)入，且進(jìn)一步放寬前沿技術(shù)領(lǐng)域的外商投資準(zhǔn)入限制，還將建立具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的引才用才制度，如探索優(yōu)化外國(guó)人來(lái)華工作許可和工作類居留許可審批流程等。

林江分析稱，這說(shuō)明在強(qiáng)調(diào)國(guó)內(nèi)大循環(huán)的背景下，中央并沒(méi)有放棄對(duì)外開(kāi)放，而是強(qiáng)調(diào)國(guó)際國(guó)內(nèi)雙循環(huán)對(duì)國(guó)內(nèi)大循環(huán)所起到的一個(gè)重要支撐作用。而這一點(diǎn)具體落實(shí)就在深圳，因?yàn)樗袑?duì)外開(kāi)放的優(yōu)勢(shì)，而且現(xiàn)在還要繼續(xù)開(kāi)放，也象征著我們國(guó)家要繼續(xù)對(duì)外開(kāi)放。

“但是，對(duì)外開(kāi)放碰到很多難題，改革就是其中之一。很多時(shí)候，改革不到位，開(kāi)放也沒(méi)用，所以，在通過(guò)開(kāi)放倒逼改革這個(gè)領(lǐng)域里，深圳需要在改革上面達(dá)成新的成效，從而在全國(guó)起到示范作用?！绷纸f(shuō)。

而從另一個(gè)角度來(lái)講，深圳的進(jìn)一步改革，也將完善雙循環(huán)新發(fā)展格局。

如彭澎在分析土地要素進(jìn)一步改革時(shí)指出，在深圳新經(jīng)驗(yàn)下，全國(guó)更多城市也將有望解決城鎮(zhèn)化下半場(chǎng)的土地難題，打開(kāi)國(guó)內(nèi)消費(fèi)市場(chǎng)，從而為經(jīng)濟(jì)發(fā)展找到新的增長(zhǎng)點(diǎn)。